Op Platform O verscheen mijn artikel over de regionale energiestrategieën:
In de regionale energie-strategieën zijn ruimte en natuur ondergeschikt aan financiële belangen van investeerders, constateert Marjolein Quené. In Nederland zijn ruimte en natuur dermate schaars dat dit nooit het geval mag zijn.
In de komende maanden leveren de 30 verschillende regio’s hun eerste concept-RES op. Het opstellen van regionale energie-strategieën (RES) is een afspraak uit het Klimaatakkoord. De doelstelling is 35 TWh grootschalige duurzame energie op land realiseren, waarvoor de regio’s de plannen moeten maken. De spelregels zijn echter niet duidelijk. Er vallen twee met elkaar samenhangende dingen op. Ten eerste is niet duidelijk hoe de governance van het RES-proces zich verhoudt tot bestaande regelgeving en wat de plaats is van participatie en inspraak. Ten tweede lijkt het erop dat bij de voorlopige keuze van zoekgebieden vooral is gelet op de financiële belangen van de investeerders. Ruimtelijke afwegingen zijn daaraan ondergeschikt. Dit kan ten koste gaan van publieke belangen zoals ruimte, natuur en landschap.
Inspraak
Als lid van een algemeen bestuur van een waterschap kon ik de afgelopen periode meepraten over de RES in twee gebieden. Op die bijeenkomsten waren veel mensen aanwezig van adviesbureaus. Het bleek dat de adviesbureaus ingehuurd waren door ambtenaren, maar wat precies hun opdracht was bleef onduidelijk. Volksvertegenwoordigers – zoals gemeenteraadsleden of bestuurders van waterschappen – wisten niet goed wat hun rol op die bijeenkomsten was: luisteren naar de inbreng van inwoners of andere volksvertegenwoordigers, of was dit het juiste moment om hun eigen inbreng te geven? Steevast werd van elke bijeenkomst gezegd dat het een geslaagde bijeenkomst was omdat mensen actief ‘meededen’ en er ‘veel is opgehaald’.
Onduidelijk wat participatie behelst
In het Klimaatakkoord wordt ‘participatie’ door de omgeving opgevat als óf procesparticipatie (meepraten) óf financiële participatie in de vorm van bijvoorbeeld obligaties of een fonds. Maar hoe verhoudt dit zich tot de bestaande ruimtelijke ordening regels en de toekomstige Omgevingswet? In de Omgevingswet is een centrale rol weggelegd voor ‘initiatiefnemers’. Deze moeten het participatieproces met de omgeving zelf vormgeven. De vraag is wat dit uiteindelijk gaat betekenen voor concrete projecten. Hoe gaan de vergunningsprocedures daarvoor lopen? Worden concrete plannen alsnog ter inzage gelegd en zijn die vatbaar voor bezwaar? Mocht dan de Omgevingswet al van kracht zijn, is het dan voldoende dat een ‘initiatiefnemer’ met de omgeving heeft overlegd? Realiseren we ons wel dat ‘initiatiefnemers’ meestal heel grote industriële of financiële partijen zijn? Soms is dat een herkenbare projectontwikkelaar, maar het kan ook een onzichtbaar conglomeraat of buitenlandse investeringsmaatschappij zijn. Geldt de voorbereiding van de RES dan als overleg en instemming? Als iemand alsnog bezwaar maakt, wordt dat dan niet verworpen omdat er al een heel lang proces van inspraak is geweest? Of nog erger, als de omgeving de gelegenheid is geboden om mee te investeren, is daarmee dan de kous af?
‘Natuurlijk kosten nieuwe onderstations en kabelverbindingen geld en ruimte, maar dat is precies de crux van de energietransitie’
Procesmanagement
Dat neemt niet weg dat het RES-proces ook goed bedoeld kan zijn, om een maatschappelijke beweging op gang te brengen. Het is wel pijnlijk dat daarbij in eerste instantie aan bedrijven wordt gedacht. De regionale energie-strategieën zijn een schoolvoorbeeld van ‘procesmanagement’. Dat is een beproefde methode van ministeries in het kader van new public management: de ambtenaar als makelaar tussen verschillende partijen. Het risico is dat bij de definitieve politieke besluitvorming elke tegenspraak van burgers, organisaties of andere overheden terzijde kan worden geschoven met het argument dat iedereen al een hele tijd mee heeft kunnen praten en hier overeenstemming over is bereikt.
Status van ‘zoekgebied’ en netbeheerder niet helder
Een belangrijk doel van de concept-strategieën is om ‘zoekgebieden’ te identificeren. Maar de status van het begrip ‘zoekgebied’ is niet helder. Het is lastig om bezwaar te maken tegen ‘zoeken’. Maar is dat juist niet de reden dat deze gebieden als ‘zoekgebied’ zijn aangewezen, om latere bezwaren tegen het ‘vinden’ te neutraliseren? Het aanwijzen van Natura 2000-gebieden als zoekgebied kan haast niet anders geïnterpreteerd worden. Daarnaast is er in het hele proces een aparte positie opgenomen voor de netbeheerders, maar waar die dan precies uit gaat bestaan is onduidelijk. Van bestaande onderstations is aangegeven of die wel of geen uitbreidingscapaciteit hebben. Nieuwe onderstations ontbreken nagenoeg op de kaartjes.
Energietransitie en meekoppelkansen
Het bestaande net is gebaseerd op klassieke opwektechnologiën en verbruik in vooral stedelijke gebieden. Als het om ruimtelijke afwegingen gaat, liggen kansen ook langs bestaande infrastructuur, gebieden die te maken hebben met bodemdaling of verzilting, half verlaten industrie- en bedrijfsterreinen of kassengebieden. Als de beperkingen van de huidige electriciteitsinfrastructuur leidend worden bij het aanwijzen van zoekgebieden, komt er van die ruimtelijke ‘meekoppelkansen’ niets terecht. Natuurlijk kosten nieuwe onderstations en kabelverbindingen geld en ruimte, maar dat is precies de crux van de energietransitie.
‘Ruimte en natuur zijn in Nederland zo schaars, dat ze nooit bij voorbaat ondergeschikt mogen zijn aan financiële overwegingen van private investeerders’
De netbeheerders dringen aan op ‘clusters’, het liefst van zon- en windenergie tegelijkertijd, want dat zou netuitbreiding beter betaalbaar maken. Dat is op zich een prima argument. Elke euro kan maar één keer uitgegeven worden en het is zonde om dat in heel veel kabels te doen. Toch betekent dat een grote hindernis voor die ruimtelijke meekoppelkansen. In de concepten voor de RES komen de meekoppelkansen heel beperkt tot uitdrukking in de zoekgebieden. Op de kaarten zijn gebieden met bodemdaling of verzilting en industrieterreinen – haast elke gemeente heeft er wel een paar – meestal maagdelijk wit.
Financiële uitgangspunten
Het lijkt erop dat de financiële uitgangspunten bij de zoekgebieden de boventoon hebben gevoerd. De investeringen in duurzame energie worden overgelaten aan marktpartijen. Aansluitkosten tot aan een geschikt onderstation moeten in principe gedragen worden door de projectontwikkelaar. In het klimaatakkoord is een prijspad afgesproken, dat neerkomt op een daling met ongeveer 25 procent tussen 2020 en 2025. Een deel van de kostenreductie moet gerealiseerd worden door het verlagen van de netaansluitkosten doordat de netbeheerder op een efficiënte wijze kan uitbreiden richting de productielocaties. Prijsdaling komt verder tot stand doordat het rijk overheidsgronden beschikbaar gaat stellen en het is de bedoeling dat decentrale overheden vergunningen voor minstens 25 jaar geven en dit zo soepel mogelijk doen.
Nog meer inzicht in de financiële uitgangspunten blijkt uit de handreikingen die er zijn. Investeerders dringen aan op windturbines van niet 3 MW maar minstens 5,6 MW, anders zou de kostprijsreductie niet mogelijk zijn. De grondprijs moet zo laag mogelijk zijn, dus liever agrarisch land of water, dan stedelijk gebied of industrieterrein. De aansluitkosten moeten zo laag mogelijk zijn, dus geen nieuwe onderstations. Met deze ‘handreiking’ is het volstrekt duidelijk waarom gebieden met ruimtelijke meekoppelkansen zelden als zoekgebied zijn aangewezen, waarom industrieterreinen weinig als zoekgebied zijn aangewezen en de rijkswateren zoals IJmeer, Gooimeer en Eemmeer en Natura 2000-gebieden wél als zoekgebied zijn aangewezen. Bijkomend voordeel van rijkswateren is dat er géén inwoners in de buurt zijn, de grondprijs nihil is en er maar één vergunningverlener is.
‘De energietransitie kan alleen op gang komen met sluitende businesscases, maar voor wie zijn die sluitend?’
Voor zonne-energie geldt ook dat de grondprijs bepalend is. Er is een voorkeur voor grootschaligheid in verband met ‘omgevingsmanagement’ en men stelt dat zonnevelden ook de natuur kunnen versterken. Deze bewering geldt alleen in gebieden waar de natuur nu al arm is. In rijke natuurgebieden zoals de Natura 2000-gebieden leiden zonnevelden natuurlijk wél tot verarming van de natuur. Ook met deze ‘handreiking’ is het volstrekt duidelijk waarom daken in steden en op industrieterreinen pas als laatste aan de beurt zijn en men het eerste het oog laat vallen op water of makkelijk te bereiken agrarische gronden.
Businesscase of publieke afweging?
In een van de handreikingen staat dat de energietransitie alleen op gang kan komen als er een sluitende businesscase is voor projecten. Het is echter de vraag hoe die berekend wordt. Voor wie is die businesscase sluitend? Voor de ‘initiatiefnemers’, voor de netbeheerders, voor de omwonenden of voor toekomstige generaties? Hoe en waar wordt het publieke belang afgewogen? Duurzame energie is van zo’n groot maatschappelijk belang, dat de investeringen daarin niet alleen afhankelijk kunnen zijn van de opvattingen en het geld van ‘initiatiefnemers’.Ruimte en natuur zijn in Nederland zo schaars, dat ze nooit bij voorbaat ondergeschikt mogen zijn aan financiële overwegingen van private investeerders. Het ziet ernaar uit dat hun overwegingen belangrijker worden gevonden dan een publieke afweging over ruimtegebruik. In deze tijden waarin er miljarden worden uitgegeven om bedrijven overeind te houden, is het de moeite waard om dat geld uit te geven aan een werkelijke transitie: investeringen in werkgelegenheid en netinfrastructuur.
*Bronnen:
Klimaatakkoord
NVDE, Hernieuwbare energiebronnen op land in de Regionale Energiestrategie, februari 2020
Netbeheer Nederland, basisinformatie over energie-infrastructuur, opgesteld voor de regionale energiestrategieën
Concept RES-gemeente Amsterdam
Ontwerp RES U16
Concept-RES Noord Holland Zuid
NWEA (https://nwea.nl/regionale-energie-strategieen-verkijken-zich-op-te-kleine-windturbines/)