Democratie buitenspel in waterschap Amstel, Gooi en Vecht

Op Platform Overheid verscheen op 10 maart 2023 onderstaand artikel. Zie ook Platform Overheid.

Hoewel het Algemeen Bestuur (AB) het hoogste bestuursorgaan hoort te zijn in een waterschap, is de realiteit in waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) anders, constateert Marjolein Quené. De meeste taken en bevoegdheden zijn gemandateerd aan de directie van de stichting Waternet. In AGV kan het Algemeen Bestuur niet als hoogste bestuursorgaan functioneren, waardoor de waterschapsdemocratie buitenspel wordt gezet.

Het waterschap AGV werkt sinds 1997 samen met de gemeente Amsterdam in de stichting Waternet. Deze stichting wordt omschreven als een uitvoeringsorganisatie voor riool, drinkwater en waterschap. Voor het waterschap zitten echter alle taken in de stichting, ook de beleidsvoorbereiding. Het stichtingsbestuur bestaat uit de dijkgraaf, de wethouder Water van Amsterdam en een onafhankelijke voorzitter.

De directie van de stichting Waternet zit feitelijk aan het stuur, door een combinatie van vijf factoren.

De secretaris van het waterschap is slechts voor 50 procent in dienst is van het waterschap. Voor de overige 50 procent is deze functionaris in dienst van Waternet, en ondersteunt als directeur politiek-bestuurlijke zaken van Waternet ook het gemeentebestuur van Amsterdam.[i]
De secretaris is niet het hoofd van de ambtelijke organisatie. De secretaris is slechts één van de inmiddels zeven directeuren van Waternet. De algemeen directeur van Waternet is de hoogste baas.
Het gemeentebestuur van Amsterdam mandateert deze algemeen directeur met alle taken en bevoegdheden voor het riool en de drinkwatertaken.[ii] Deze algemeen directeur is ook de belangrijkste adviseur van de wethouder Water.
Het Dagelijks Bestuur van AGV heeft al haar (wettelijk toegestane) taken en bevoegdheden gemandateerd aan de directie van Waternet.[iii] Dus niet aan de aan de secretaris van AGV, zoals wettelijk het uitgangspunt is.[iv]
AGV heeft niemand in dienst, behalve de secretaris voor 50 procent en de dijkgraaf. Alle medewerkers zijn in dienst van de stichting Waternet.

Mandatering niet transparant

Door deze combinatie van factoren is het Dagelijks Bestuur van AGV volledig afhankelijk van de directie van Waternet, in plaats van dat zij de organisatie – via de secretaris – aanstuurt. Het DB heeft geen bestuurskracht, het AB dus ook niet. Alles wat het AB aan het DB mandateert, wordt volgens het mandaatbesluit direct door gemandateerd aan de directie van Waternet.

‘Het waterschap kan niet zelfstandig zijn taken uitvoeren’

Deze situatie is niet transparant. Het mandaatbesluit is al genomen in 1997, maar is sindsdien niet actief gedeeld met de leden van het AB of de buitenwereld.[v] De huidige AB-leden hebben dit pas kunnen reconstrueren in september 2021. In 2017 is het mandaat van het AB aan het DB verruimd.[vi] In deze mandaatregeling wordt niet expliciet naar het mandaat uit 1997 verwezen. Het is niet duidelijk of toezichthouders, zoals de provincie Noord-Holland, of de minister van Infrastructuur en Waterstaat volledig op de hoogte zijn van deze mandaatconstructie.

Gevolgen voor het waterschap

Deze mandatering heeft gevolgen in de praktijk. Het waterschap kan niet zelfstandig zijn taken uitvoeren. Die zelfstandigheid is juist een van de redenen waarom een waterschap een afzonderlijke bestuurslaag is. Het heeft de bevoegdheid tot het innen van belastingen om te kunnen doen wat nodig is voor waterveiligheid en waterkwaliteit. De belastingheffing van AGV loopt nu minstens een jaarschijf achter.[vii] Binnen Waternet zijn andere prioriteiten gesteld, zoals de inning van de drinkwatergelden.

‘De buitenwereld weet nooit met wie ze praat als ze met Waternet in gesprek is’

Bovendien is er geen duidelijk ambtelijk onderscheid tussen de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV. Dit kan gevolgen hebben voor vergunningverlening en het behartigen van de belangen van het waterschap. Ook de buitenwereld weet nooit met wie ze praat als ze met Waternet in gesprek is. Het drinkwaterbedrijf? Het waterschap? De gemeente Amsterdam?

De stichting Waternet onttrekt zich aan toezicht. Het AB gaat niet over de stichting Waternet. Het interbestuurlijk toezicht ook niet. Waternet kan zelfstandig schulden maken en verplichtingen aangaan.[viii] Het waterschap investeert in deelnemingen die door Waternet bestuurd worden en het toezicht nog meer compliceren. Naast een reeds bestaande groengas bv en een windpark bv wordt er al gesproken over aquathermie en nieuwe sanitatie. Het AB kan zich niet publiek verantwoorden over de Stichting Waternet.

Ook in de praktijk van de bedrijfsvoering kent Waternet veel problemen die hun effect hebben op AGV, zoals cybersecurity, achterblijvende investeringen en dijkverbeteringen en personele problemen.[ix]

Besluiten van het AB telkens herzien

Sinds eind 2020 loopt er een traject ‘herijking governance’ van Waternet. Daarbij is opvallend dat besluiten van het AB telkens weer herzien worden in daaropvolgende voorstellen van het DB.

In juni 2021 heeft het Algemeen Bestuur zich uitgesproken voor het meer functioneren als overheid.[x] In december 2021 kwam het Dagelijks Bestuur echter met een voorstel waarbij twee stichtingsmodellen werden opgevoerd. Het AB sprak toen opnieuw zijn voorkeur uit voor een publiekrechtelijke oplossing, met een gemeenschappelijke regeling.[xi] In december 2022 kwam het DB daarop met een voorstel voor een ‘vernieuwde’ stichting. De belangrijkste argumentatie voor het continueren van de stichtingsvorm is synergie.[xii] Gezien de achterblijvende investeringen van AGV en de toegenomen schuldenlast van de stichting Waternet met 100-120 miljoen euro tussen 2018 en 2022 is dat een zwak argument.[xiii]

‘Het Algemeen Bestuur loopt risicio nog verder gemarginaliseerd te worden’

Niettemin nam in januari 2023 het AB de voorstellen van het DB over, maar met een amendement en toezeggingen voor het op zeer korte termijn verleggen van het mandaat naar de secretaris en een 100 procent dienstverband van de secretaris.[xiv] Deze besluiten zijn sindsdien door de wethouder van Amsterdam bestempeld als ‘aanvullende wensen’ waar ook Amsterdam mee moet instemmen en de uitvoering is uitgesteld.[xv]

Ondertussen is duidelijk dat de gemeente Amsterdam en de directie van Waternet aansturen op een stichting waarin ook de activiteiten van een Drinkwater NV kunnen worden ondergebracht.[xvi] Daarmee zou het AB nog verder gemarginaliseerd worden. Besluitvorming in Amsterdam laat nog minstens een jaar op zich wachten.[xvii]

Onbestuurbaar

Het waterschap AGV kan zo lang niet meer wachten. De problemen zijn te groot. Het AB is ondertussen ernstig verdeeld. Sommigen houden principieel vast aan democratische principes en genomen besluiten, anderen laten zich leiden door het argument van de synergie of vinden samenwerking met partijgenoten in het gemeentebestuur aantrekkelijk. Het heeft geen zin het AB verantwoordelijk te houden voor een situatie waarop zij feitelijk geen grip heeft. In Nederland mag mandatering, tenzij het expliciet verboden is.[xviii] Mandatering van vrijwel een geheel waterschap aan een stichting zou onmogelijk moeten zijn.

Voetnoten

[i] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/12394642/2/organogram09112022

[ii] https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/college/nieuws/nieuws-8-februari-2023/ Toen de vorige algemeen directeur zich ziek meldde, werd vrijwel onmiddellijk een vervanger gemandateerd.

[iii] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/10528319/1/Bijlage+6_+Impact+Model+Ontvlechting+Juridisch vergadering governance sessie 16 september 2021. Bijlage van Nauta Dutilh. Bepaalde taken kan het AB niet aan het DB mandateren, zoals het vaststellen van de begroting en jaarstukken, verordeningen en peilbesluiten. In AGV zijn de taken, die wel aan het DB gemandateerd mogen worden, de facto aan de directie van Waternet gemandateerd, zoals het vaststellen van projectplannen voor waterstaatswerken en de legger voor onderhoudsverplichtingen.

[iv] Art. 55 waterschapswet

[v] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/9498741/1/7_+1+mandaatbesluit+hoogheemraadschap+agv+1997_getekend+1997-03-04 geen nummering. Openbare stukken bij besloten vergadering 3 december 2021.

[vi] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/4670421/1/S_16_104794_A Mandaatbesluit 2017

[vii] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/12360626/4/BBV23

[viii] Er zijn wel garantieovereenkomsten afgesloten in 2016 en 2019, met als maximum het bedrag van €120 miljoen.

[ix] https://www.parool.nl/columns-opinie/opinie-chaos-bij-waternet-vergt-ingreep-van-bestuur-van-waterschap-amstel-gooi-en-vecht~b6819962/

[x] https://agv.waterschapsinformatie.nl/vergadering/773703/Algemeen%20bestuur%2002-06-2021 AGV visie op een sterkere overheidsrol

[xi] https://agv.waterschapsinformatie.nl/vergadering/883267/Algemeen%20bestuur%20inzake%20governance%2008-12-2021

[xii] Zie ook: https://platformoverheid.nl/new-public-management-in-een-waterschap-synergie-of-democratie/

[xiii] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/12107380/1/4_0+SB-22-31+begroting+Waternet+2023 Begroting Waternet 2023, p. 50. Zie ook: https://agv.waterschapsinformatie.nl/vergadering/1067417/Technische%20sessie%20Governance%2009-01-2023

[xiv] https://agv.waterschapsinformatie.nl/vergadering/1008878/Algemeen%20bestuur%2012-01-2023

[xv] https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/12412929/1/09012f9780b42558 (p. 5/8 ) en