Voor Platform O schreef ik een serie van drie artikelen over New Public Management in het waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Theorie en praktijk aan de hand van de in het NPM veel gebruikte termen governance, synergie en assetmanagement. Lees hieronder deel I.
New Public Management leek in theorie een veelbelovende managementleer, maar in de praktijk ontstaan problemen. Marjolein Quené, lid van het Algemeen Bestuur van waterschap Amstel, Gooi en Vecht ziet dat het waterschap als verantwoordelijke overheid niet herkenbaar en ook niet toegankelijk is. Vandaag het eerste artikel uit een serie van drie over NPM in het waterschap Amstel, Gooi en Vecht aan de hand van de in het NPM veel gebruikte termen governance, synergie en assetmanagement.
New Public Management is een managementleer die vanaf midden jaren 1980 vanuit de Verenigde Staten naar Nederland kwam. President Reagan wilde minder belastingen, dus was er minder overheidsgeld en moesten overheidsorganisaties goedkoper en efficiënter werken. In deze geest heeft het waterschap Amstel Gooi en Vecht samen met de gemeente Amsterdam in 2005 Waternet opgericht. Ondertussen zijn er echter problemen en wordt de governance herijkt.
New Public Management
NPM heeft in Nederland geleid tot het privatiseren of op afstand zetten van overheidsdiensten. De theorie heeft ook geleid tot de gangbare manier van uitvoeren van de meeste overheidsorganisaties: het uitbesteden via aanbesteden van werkzaamheden aan bedrijven. Daarnaast heeft NPM geleid tot de opvatting dat beleid en uitvoering gescheiden moeten zijn. Dit is eigenlijk het belangrijkste onderdeel van NPM: het onderscheid tussen ‘sturen en roeien’. De financieel manager stuurt, het operationeel management voert uit. Dit onderscheid is stilzwijgend het uitgangspunt bij veel organisaties en reorganisaties. Het uitgangspunt is een bron van gebleken van veel ellende in de samenleving, want de beleidscirkel wordt niet meer gesloten. De beleidsmakers leren niet meer van de uitvoerders.
‘Zet je de uitvoering op afstand, dan staat de volksvertegenwoordiger met lege handen’
Ook als het om de democratie gaat is er een probleem. De zeggenschap van gemeenteraden of waterschapsbesturen wordt beperkt tot ‘kaderstelling’, Meestal betreft dat het vaststellen van de begroting of een budget, geheel volgens de leer van het NPM. De rol die volksvertegenwoordigers spelen als zij de leefwereld van de burgers willen verbinden met de systeemwereld van de overheid wordt gezien als ‘uitvoering’. Als die uitvoering op afstand is gezet, aanbesteed of uitbesteed, staat de volksvertegenwoordiger met lege handen.
Governance
Governance is een belangrijk begrip in het NPM. Governance wordt gebruikt ter onderscheiding van government. De leer van het NPM beschouwt government als ouderwets, als bureaucratisch, als ondoelmatig, duur en niet-flexibel. Governance daarentegen is in feite een ander woord voor ‘management’: efficiënt, flexibel, resultaatgericht, doelgericht.[i] De term governance wordt in Nederlandse bedrijven en organisaties veel gebruikt, om regels vast te leggen voor ‘wie waarover gaat’. Het is dan een ander woord voor het begrip zeggenschap.
De term wordt echter ook op een andere manier gebruikt: voor het maken van de eigen regels, los van de regels van government, van de bestaande wet- en regelgeving en van de bureaucratie, maar dus ook los van de democratische principes en spelregels die daarbij horen. Governance is geen neutrale term en als deze wordt gebruikt is het zaak er kritisch naar te kijken.
Waterschappen
Waterschappen zijn functionele overheden. Ze hebben een beperkt takenpakket, namelijk het beheer of de zorg voor het watersysteem, waaronder de waterveiligheid; de waterzuivering; en het voorkomen van schade door muskusratten. Voor de uitvoering van deze taken mogen waterschappen eigen belastingen heffen. De achterliggende gedachte is dat er altijd voldoende financiële middelen moeten zijn om de waterveiligheid te garanderen. Vooral de zorg voor het watersysteem en waterveiligheid gaan gepaard met veel keuzes. Er is te veel of te weinig water, baten en lasten moeten eerlijk verdeeld worden en soms moet een privaat belang ondergeschikt gemaakt worden aan een publiek belang. In de Waterschapswet is geregeld dat er een democratische structuur is om deze keuzes te maken. De waterschappen zijn een aparte laag binnen de Nederlandse overheid en de besturen daarvan worden gekozen met waterschapsverkiezingen.
Waternet
Waternet is de gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie van het waterschap Amstel Gooi en Vecht (AGV) en de gemeente Amsterdam voor de gemeentelijke rioolwatertaken en drinkwatertaken. AGV heeft ál haar taken ondergebracht in Waternet. Het waterschap heeft geen eigen medewerkers. Zelfs de secretaris is niet 100 procent in dienst van het waterschap. Waternet is een stichting en heeft een eigen directie en directeur. Het stichtingsbestuur bestaat uit de dijkgraaf, de wethouder Water van Amsterdam en een onafhankelijke voorzitter.
‘De oprichting van Waternet paste in de tijdgeest van op afstand zetten en doelmatigheid’
Waternet had een voorganger, de Dienst Waterbeheer en Riolering die in 1997 was opgericht omdat de zuiveringsschappen opgingen in de waterschappen. Amsterdam had geen behoefte aan een waterschap en men wilde voorkomen dat het afvalwaterketenbeheer ‘gedesintegreerd’ zou raken wanneer de riolering beheerd zou worden door de gemeente en de afvalwaterzuivering door het waterschap. In 2005 werd Waternet opgericht als gemeenschappelijke ‘uitvoeringsorganisatie’. [ii] Een en ander paste in de tijdgeest van ‘op afstand zetten’ en ‘doelmatigheid’ van het NPM. Wat governance betreft zocht men de grenzen op van wat kon en mocht. Zoals een van de bedenkers van de stichting Waternet het zegt: ‘Motto was altijd: kan het niet, dan bedenken we gewoon hoe het wel kan. En als het niet kan, dan moet de wet maar veranderd worden.’ [iii]
Pas in 2011 is de gemeentelijke drinkwatertaak aan Waternet toegevoegd en in 2019 zijn de gemeentelijke nautische taken (scheepvaart, vaarwegen) er weer weggehaald. Waternet is dus aan verandering onderhevig geweest. De behoeften van Amsterdam zijn leidend geweest en zijn dat nog steeds. De aanleiding voor de huidige herijking van de governance is dat de Inspectie Leefomgeving en Transport Amsterdam dwingt om het bestuur en toezicht op de drinkwatertaak anders in te richten.[iv]
Problemen vanuit het perspectief van het waterschapsbestuur
Het uitgangspunt van Waternet is dat een overheid, dus ook een waterschap, vrijwel al haar taken kan en mag mandateren. Daarbij wordt beredeneerd dat dat niet beperkt is tot mandatering naar een andere publiekrechtelijke organisatie, maar dat dat ook naar een stichting mag. Het derde uitgangspunt is dat mandatering ook mag naar een publiekrechtelijke organisatie of stichting die ook de belangen van anderen behartigt. Volgens deze redenering mag het waterschap dus al haar taken mandateren aan Waternet.De redenering is dat dit alles past in de Waterwet en de Waterschapswet en AGV zich daaraan houdt. Het Algemeen Bestuur (AB) van het waterschap stelt de begroting, het jaarverslag, het waterbeheerplan en de peilbesluiten vast.
‘Waterschap AGV heeft geen eigen ambtelijk apparaat’
Het AB ervaart echter wel belemmeringen en heeft zich uitgesproken dat zij vindt dat het waterschap AGV meer als overheid moet functioneren. Er zijn verschillende politieke opvattingen, maar als vraagstukken zijn geformuleerd: de kwaliteit van de politieke besluitvorming, bestuurlijke slagvaardigheid en de ambtelijke capaciteit.[v]
Governance van Waternet
Ondertussen levert de governance van Waternet voor AGV heel concrete problemen op: het eerste probleem is dat het waterschap geen eigen ambtelijk apparaat heeft. Waternet is tegelijk ook het ambtelijk apparaat van Amsterdam. Amsterdam heeft bovendien ook nog een geheel eigen gemeentelijk apparaat en het waterschap heeft geen enkele eigen ambtenaar. Bij gevoelige zaken zoals vergunningverlening of planvorming is het niet zeker of het waterschapbelang voorop staat of dat ook het Amsterdams belang wordt meegewogen of zelfs het uitgangspunt is. Amsterdam heeft in elk geval een flink eigen gemeentelijk apparaat om invloed uit te oefenen op de collega’s die werkzaam zijn binnen Waternet. De situatie is niet evenwichtig.Het tweede probleem is dat het AB van AGV in feite maar over een gedeelte van de begroting gaat, namelijk de kapitaalkosten van de investeringen van AGV. Alle exploitatiekosten staan op de begroting van Waternet en daar gaat het Stichtingsbestuur over. Het AB heeft geen inzicht in de taakkosten en personeelskosten, en ziet alleen de totale omvang die doorberekend wordt aan AGV volgens een vaste verdeelsleutel met Amsterdam. Het AB keurt dus wel de begroting goed maar kan op twee derde deel van de AGV-begroting geen daadwerkelijke invloed uitoefenen.
‘In feite beslist het College van B en W over Waternet’
Ten derde is de informatiepositie van het AB onvoldoende. Zoals de gewoonte is in een monistisch bestuur, is er voor het AB geen griffier. De informatiepositie van het AB wordt ook beperkt doordat er geen eigen ambtelijke organisatie is. Alle informatie wordt immers opgesteld in een organisatie die op afstand staat en die in de eerste plaats het Amsterdams belang dient.
Een vierde probleem is de wijze waarop besluiten over Waternet worden genomen. In feite beslist het College van B en W van Amsterdam over Waternet. In het duale gemeentebestuur is water een college-onderwerp. Het college neemt een besluit en stuurt dit ter informatie naar de raad.[vi] Vervolgens wordt het AB van het waterschap gevraagd in te stemmen met het besluit. Het is not done om de gemeente met een gewijzigd besluit te confronteren. Besluiten over Amsterdamse taken van Waternet, zoals het terughalen van de nautische taken, worden niet aan het AB van AGV voorgelegd en worden eenzijdig door Amsterdam genomen.
Governance of Government?
Het AB van het waterschap AGV zit in een catch-22 situatie. In de realiteit verdringt de governance van Waternet de waterschapdemocratie van AGV. Het waterschap AGV is als verantwoordelijke overheid niet herkenbaar en ook niet toegankelijk. Eigenlijk heeft het weinig zin om een AB democratisch te kiezen als het vervolgens niet in de positie is om haar eigen politieke keuzes te maken én verantwoording af te leggen over die keuzes. Een lekenbestuur zoals een waterschapsbestuur is afhankelijk van de kwaliteit én loyaliteit en onafhankelijkheid van een eigen ambtelijk apparaat.De hierboven gestelde problematiek is veelomvattender en fundamenteler dan het veelbesproken vraagstuk van de geborgde zetels. De belangen van niet-Amsterdamse inwoners van het waterschap AGV zijn ondergeschikt gemaakt aan die van Amsterdam. De daadwerkelijke zeggenschap van het AB is beperkt.Het is verbazingwekkend dat de governance van Waternet kon ontstaan zonder dat government zich hiermee bemoeit heeft of zich erover uitspreekt. Er zijn tien andere gemeentes, de provincies Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland, de Tweede Kamer als wetgever, de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister van Binnenlandse Zaken. In een toekomst met klimaatverandering en grotere opgaves voor waterschappen is deze afzijdigheid onverantwoord. Government is aan zet.
Noten
[i] David Osborne, Ted Gaebler. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Plume, Penguin USA, 1993.
[ii] Bestuursopdracht. Evaluatie herijking samenwerking watertaken gemeente Amsterdam en Waterschap Amstel, Gooi en Vecht. 30 juli 2021 https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/10688628/3/S_21_023628_A
[iii] Citaat Leny van Vliet-Smit in: Koos de Wilt: Waterdragers, werken in onze delta. AGV/W-Books, Zwolle, 2019. p.98
[iv] Inspectie Leefomgeving en Transport, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Onderzoeksrapport Stichting Waternet. Onderzoek naar de toestand van de cybersecurity en besturing bij Stichting Waternet in het kader van de leveringszekerheid en kwaliteit van drinkwater. 31 maart 2021
[v] M. Boogers, AGV visie op een sterkere overheidsrol. 11 mei 2021 https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/10123785/2#search=%22boogers%22
[vi] Raadsinformatiebrief. https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/10775325/1/09012f9780434b6a
Dit artikel verscheen op 22 november 2021 op Platform O.