Voor Platform O schreef ik een serie van drie artikelen over New Public Management in het waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Theorie en praktijk aan de hand van de in het NPM veel gebruikte termen governance, synergie en assetmanagement. Lees hieronder deel II.
Dit is het tweede artikel in een serie van drie over New Public Management (NPM) bij waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Aan de orde komen governance, synergie en assetmanagement. Engelse woorden verhullen soms waar het werkelijk om gaat. Bij synergie gaat het om doelmatigheid. Het streven naar doelmatigheid kan strijdig zijn met het vinden van de meest doeltreffende oplossing. Het staat ook op gespannen voet met een zo democratisch mogelijke besluitvorming.
Synergie staat voor het beperken van kosten door activiteiten samen te voegen. Hetzelfde werk wordt bijvoorbeeld niet op twee plaatsen gedaan, maar nog maar op één plaats. Een ander voorbeeld van synergie is het werken in ketens. Net zoals een industrieel productiebedrijf een lopende band heeft, kunnen administratieve organisaties samenwerken in ketens, door de verschillende stappen in één keten te plaatsen. Dan heet het ketenintegratie. Dat is veel efficiënter dan een bureaucratie, aldus de aanhangers van NPM.[1]
Soms is er écht sprake van lagere kosten, maar de ervaring in het bedrijfsleven leert dat het moeilijk is. Fabrieken op afstand van elkaar samenvoegen is lastig, maar in de boekhouding kan het wel. Dat is wat de aandeelhouders zien, en die oplossing wordt dan ook vaak gekozen.
Watercyclus
Waternet is de gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht en de gemeente Amsterdam voor de gemeentelijke riooltaken en de drinkwatertaken. Bij de oprichting van Waternet in 2005 speelde ook het argument van synergie een rol. Het werd en wordt de watercyclus genoemd en betreft de taken van Waternet: drinkwater, riool, rioolwaterzuiveringen.
‘Synergie is vaak een gelegenheidsargument’
Wat precies onder de watercyclus verstaan moest worden is nooit heel erg duidelijk geweest en niet gedefinieerd. Eén blik op onderstaand kaartje laat zien dat de geografische spreiding van de activiteiten binnen Waternet te groot is om gemakkelijk synergie tussen drinkwater, riool en zuivering te realiseren. Eigenlijk kan het alleen binnen een gedeelte van Amsterdam. In een recente notitie wordt de watercyclus simpelweg verbeeld door de tarieven van rioolheffing (gemeente Amsterdam), drinkwatertarief en waterschapbelastingen bij elkaar op te tellen tot een fictief watercyclustarief.[2]
In het begin van het bestaan van Waternet zijn er wel efficiëntiewinsten geweest, doordat het rioleringsstelsel van Amsterdam een betere aansluiting kreeg op de twee rioolwaterzuiveringen. Financiële besparingen zijn tot de periode 2006-2011 gerealiseerd. Wat de oorzaak of achtergrond hiervan was is niet erg duidelijk: het nationaal bestuursakkoord water, het opheffen van de zuiveringsschappen, daadwerkelijke fysieke maatregen? Synergie is vaak een gelegenheidsargument waarvan de werkelijke waarde moeilijk te achterhalen is.
Problemen
Het streven naar synergie kan ook disfunctioneel zijn. Bijvoorbeeld doordat er alleen maar binnen de organisatie of het systeem gekeken wordt en niet erbuiten. Waarbij wel gezegd moet worden dat Waternet niet alleen maar problemen kent, er gaan natuurlijk ook dingen goed. Ook binnen Waternet zijn er echter problemen die samenhangen met het streven naar synergie.Een jaar geleden bleek dat de cybersecurity niet op orde was. Cybersecurity is niet alleen van belang voor drinkwater, waar de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) nu toezicht op houdt, maar ook voor sluizen, bruggen en waterkeringen, persoonsgegevens en financiële gegevens. Voor het Algemeen Bestuur (AB) is het een gordiaanse knoop, maar het AB ziet wel dat door de druk van een externe toezichthouder drinkwater de prioriteit krijgt.[3]
De IT is niet op orde. Het is dit jaar, tot oktober 2021 niet mogelijk geweest om aanslagen voor de waterschapbelastingen te versturen. De directie van Waternet koos ervoor om eerst de problemen met de drinkwaterfacturatie op te lossen. Dit raakt echter aan het principe van de eigen belastingheffing door het waterschap. Het waterschap heeft een extra lening van 95 miljoen moeten afsluiten.[4] Het toetsen en verbeteren van de regionale waterkeringen loopt 7 jaar achter op de wettelijke verplichtingen. Waternet kiest vaak voor samenloop met werkzaamheden van derden, maar dat leidt tot vertragingen. De samenwerking met anderen, de overige tien gemeenten, de twee andere drinkwaterbedrijven, komt in de constructie van Waternet moeilijker tot stand. In de regio staat AGV soms niet voor Amstel, Gooi en Vecht, maar voor ‘Amsterdam Gaat Voor’.
Complexiteit en concurrentieDe vermeende synergie leidt maar al te vaak tot extra complexiteit, vooral op de werkvloer. Op een hoog abstractieniveau kan elk werkproces beschreven worden in algemene temen als beleidsontwikkeling, programmering, voorbereiding, uitvoering, evaluatie en verbetering. Maar de essentie van de activiteiten op de werkvloer zit natuurlijk in de werkprotocollen, de werkprocedures en de echte, fysieke werkzaamheden. Die zijn voor drinkwater echt anders dan voor een rioolgemaal.[5] De vraag is dan ook of zoiets als ‘uniform assetmanagement’ zoals Waternet hanteert daadwerkelijk tot synergie kan leiden. Daarna volgt pas de vraag of dit ook tot lagere kosten voor het waterschap leidt.
‘Binnen Waternet treedt concurrentie op tussen waterschaps- en andere taken’
De ambitie van Waternet is om tot een geïntegreerde IT te komen rondom de domeinen, klant, asset en medewerker. Deze ambitie is nooit aan het AB voorgelegd. De IT is nu nog lang niet op orde, loopt achter op planning en budget. Intern wil men gaan coördineren met een architectuurboard en portfoliomanagement, zoals dat in zoveel organisaties gebeurt om taken te prioriteren. Effect is wel dat binnen Waternet concurrentie optreedt tussen de waterschapstaken en de andere taken. Terwijl de bedoeling van de bestuurslaag en de belastingheffing nu juist is dat deze concurrentie met andere taken bij een waterschap wordt voorkomen.
Fysieke waterkringloop
De reëel bestaande fysieke waterkringloop is veel omvattender dan de hierboven beschreven ‘watercyclus’ van Waternet: oceaanwater verdampt, valt neer als regen, komt op land en in oppervlaktewater, zakt weg in de bodem, wordt opgepompt voor drinkwater of andere doeleinden, wordt rioolwater, komt via een rioolwaterzuivering in het oppervlaktewater en spoelt weer af naar zee.In deze fysieke waterkringloop heeft het waterschap juist haar taken liggen: water opvangen, vasthouden, bergen, wateroverlast voorkomen, water beschikbaar stellen bij droogte, water verdelen, veiligheid garanderen en de waterkwaliteit bewaken. In deze fysieke waterkringloop spelen zich belangentegenstellingen af. Belangen die spelen bij het watersysteem moeten tot expressie kunnen komen en over de belangenafweging moet op democratische wijze besloten kunnen worden.
‘Watersysteemtaken reiken verder dan Amsterdam alleen’
Het gebied van AGV is drinkwaterwingebied voor Amsterdam, maar ook voor andere drinkwaterbedrijven. In de toekomst zal meer drinkwater uit oppervlaktewater moeten komen. Het watersysteem van AGV heeft invloed op het hele systeem rond het IJsselmeer. De energietransitie zal voor een deel gaan leunen op aquathermie, van grond- en oppervlaktewater. Water speelt een grote rol in het bepalen van ruimtelijke ordening. Klimaatadaptatie vergt ruimte. Met name deze watersysteemtaken zijn van een andere orde dan van Amsterdam alleen.
Waterschapdemocratie
Synergie of doelmatigheid kan nooit een doel op zich zijn. Er is altijd een belangenafweging nodig en de baten van de synergie moeten ook eerlijk verdeeld kunnen worden tussen de verschillende deelnemers. De belangentegenstellingen die spelen bij het gebruik van het watersysteem zijn juist de belangrijkste reden voor de aparte bestuurslaag van het waterschap. Door deze belangentegenstellingen te verbergen achter de vermeende synergie binnen de uitvoeringsorganisatie Waternet wordt schade toegebracht aan de waterschapdemocratie. Het is onrechtvaardig ten opzichte van de inwoners van het waterschap die niet in Amsterdam wonen. Het vermindert de betrokkenheid van alle inwoners bij de waterschapdemocratie. Het is zelfs risicovol. In een toekomst met klimaatveranderingen moeten belangrijke keuzes in het openbaar en in een democratische arena gemaakt worden.
Voetnoten
[1] David Osborne, Ted Gaebler. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Plume, Penguin USA, 1993.
[2] Eindrapport Onderbouwing meerwaarde samenwerking watertaken gemeente Amsterdam en waterschap AGV. Directie Waternet, 8 juli 2021. p. 46, https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/10688626/2/S_21_023622_A
[3] Persbericht ILT 2 april 2021. https://www.ilent.nl/actueel/nieuws/2021/04/02/ilt-stelt-waternet-onder-verscherpt-toezicht.
[4] https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/10640579/2/BBV21_0374%20Bestuursvoorstel%20Financi%C3%ABle%20gevolgen%20latere%20oplegging%20belastingaanslagen
[5] ‘Zoals altijd zit het duveltje in de details’. In: Waterdruk, (personeelsblad Waternet) oktober 2021. P. 17
Dit artikel verscheen op 29 november 2021 op Platform O.