Voor Platform O schreef ik een serie van drie artikelen over New Public Management in het waterschap Amstel, Gooi en Vecht. Theorie en praktijk aan de hand van de in het NPM veel gebruikte termen governance, synergie en assetmanagement. Lees hieronder deel III.
Dit is het derde artikel in een serie van drie artikelen over New Public Management (NPM) in het waterschap Amstel, Gooi en Vecht aan de hand van de termen governance, synergie en assetmanagement. In dit laatste artikel gaat Marjolein Quené in op het principebesluit van de gemeente Amsterdam om de samenwerking tussen waterschap, Waternet en gemeente voort te zetten.
Assetmanagement is een term uit de wereld van vermogensbeheerders. In de wereld van de waterschappen gaat deze term om kapitaalgoederen zoals dijken, sluizen en gemalen en ook de wateren zelf.Een belangrijk element in de leer van NPM is dat er een verschil wordt gemaakt tussen ‘sturen’ en ‘roeien’.[i] Sturen doet een overheid door beleid te maken, inwoners voeren het uit. Of een overheid maakt beleid en besteedt taken uit aan bedrijven. In Nederland wordt dit ook wel vertaald als het verschil tussen beleid en uitvoering, tussen het wat en het hoe of tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
‘Ook na voorgestelde hervormingen heeft het waterschap geen eigen ambtelijk apparaat’
Ook waterschappen besteden uit. Het versterken van een dijk kan bijvoorbeeld aanbesteed worden en uitgevoerd worden door een weg- en waterbouwbedrijf. Ook andere deeltaken kunnen aanbesteed worden. Sommige waterschappen hebben samen met gemeentes een samenwerking om belasting te heffen en te innen. Anderen hebben een of meer rioolwaterzuiveringen in een aparte werkorganisatie ondergebracht.
Herijking van Waternet
In waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) zijn álle taken ondergebracht in de uitvoeringsorganisatie Waternet. In Waternet zijn ook de rioolwatertaken van de gemeente Amsterdam en de drinkwatervoorziening van Amsterdam ondergebracht. Doordat er problemen zijn met de cybersecurity houdt de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) toezicht op de drinkwatertaken en wordt de gemeente Amsterdam gedwongen de governance op de drinkwatertaken te versterken. [ii] Daarom staat nu de hele governance van Waternet ter discussie en wordt deze ook in het Algemeen Bestuur (AB) van het waterschap besproken. Uit de voorstellen blijkt dat het gemeentebestuur van Amsterdam, de directie en stichtingsbestuur van Waternet van plan zijn om de samenwerking voort te zetten. Amsterdam heeft al een ‘principebesluit’ genomen.[iii]
‘Nog meer dan nu zal er sprake zijn van een “dubbel” bestuur’
Het principebesluit houdt in dat aan het AB van AGV geen keuze wordt voorgelegd maar gevraagd wordt in te stemmen met drie mogelijke uitkomsten. De drie opties zijn: A. Een Stichting A, waarbij niet de dijkgraaf maar een DB’er in het bestuur van de Stichting Waternet zit. Deze optie komt niet tegemoet aan de eisen die ILT stelt aan Amsterdam en komt dus slechts in beeld als de drinkwatertaken uit Waternet gehaald worden. B. Een Stichting B volgens het bestuur-Raad van Toezichtmodel. De dagelijkse aansturing van Waternet gebeurt door een directeur-bestuurder en er komt een Raad van Toezicht. Deze RvT is onafhankelijk óf bestaat uit Dagelijks Bestuurders van het waterschap en een of meerdere wethouders van Amsterdam. C. Een Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO) volgens de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, met een bestuur bestaande uit leden van het Dagelijks Bestuur en het College van Amsterdam. Tevens komt er in alle gevallen een verstevigd bestuurssecretariaat, en het waterschap en Amsterdam spreken uit dat ze intensiever en breder bestuurlijk willen samenwerken aan de water- en watergerelateerde opgaven met een gezamenlijke strategische agenda. [iv] Het is allemaal moeilijk te volgen, en dat is ook precies het probleem.
Bedenkingen
Het principebesluit heeft een aantal impliciete consequenties. Nog meer dan nu zal er sprake zijn van een ‘dubbel’ bestuur. Naast het waterschapbestuur zal er nog een ander bestuur zijn, ofwel een stichtingsbestuur, ofwel een Raad van Toezicht, ofwel een bestuur van de BVO. Voor de ondersteuning van het tweede bestuur is ambtelijke capaciteit nodig in de vorm van een versterkt bestuurssecretariaat. Het voorstel haakt daar alvast op in. Voor het AB is dit een dode mus, want dit zegt niets over de ondersteuning voor het AB, de eigen organisatie van het waterschap of de taken van Waternet. Integendeel, er wordt gesteld dat ook de beleidsvoorbereiding net zoals nu binnen Waternet kan plaatsvinden. In alle drie de opties zal het Algemeen Bestuur nog meer moeten mandateren naar het DB dan nu het geval is. In het geval van de BVO is dat zelfs een voorwaarde om de taken in de BVO onder te kunnen brengen. Bij Stichting B en de BVO nestelt het Amsterdamse gemeentebestuur zich ook beleidsmatig in het besturen van het waterschap. Het waterschap heeft nog steeds geen eigen ambtelijk apparaat. In alle drie de opties blijft dat probleem bestaan. Door de vorm van het principebesluit is het vrijwel onmogelijk voor het AB om het besluit in de toekomst weer terug te draaien.
‘Het is de vraag of het waterschapsbestuur echt in staat is om te besturen’
Wat betreft inhoud is dit voorstel volledig gebaseerd op de NPM gedachte van het ‘sturen en roeien’, dat beleid en uitvoering gescheiden zijn. De aanname is dat het voldoende is als het waterschapsbestuur kaders stelt, opdrachten geeft en de jaarrekening vaststelt. De uitvoering zal nog meer dan nu op afstand staan. Er wordt een tweede bestuur gemaakt. Dat maakt het voor een Algemeen Bestuur vrijwel onmogelijk om het Dagelijks Bestuur verantwoordelijk te houden voor beleid en uitvoering én dus ook om haar eigen verantwoordelijkheid te dragen naar de inwoners van het waterschap. Voor het Dagelijks Bestuur is het vrijwel onmogelijk de directie van Waternet verantwoordelijk te houden voor de gang van zaken. Net zoals nu is er dan altijd de instemming van een wethouder van Amsterdam nodig. Waternet doet het roeien, maar of er door het waterschapsbestuur echt gestuurd of bestuurd kan worden is de vraag.
Assetmanagement
In het voorstel wordt de term ‘assetmanagement’ gebruikt. Met die term kunnen alle waterschapstaken, gemeentelijke riooltaken en drinkwatertaken over één kam geschoren worden. Bovendien kan door het gebruik van de term assetmanagement worden gedaan alsof dit alles slechts ‘uitvoering’ betreft en dus beleidsarm is en in een uitvoeringsorganisatie ondergebracht kan worden. De term assetmanagement wordt niet begrensd want ook financiën, IT, procesautomatisering en personeelsmanagement worden er toe gerekend. Tot slot is niet uitgesloten dat in de bedrijfsvoeringorganisatie daadwerkelijk assets op de balans komen te staan. Het waterschap zal dat niet snel doen. Amsterdam heeft echter veel assets, zoals het rioolstelsel of de drinkwaterleidingen, die ze mogelijk in Waternet of de opvolger wil onderbrengen. Dan wordt de samenwerking in Waternet nog onevenwichtiger dan ze nu al is.
‘Het waterschap moet herkenbaar en toegankelijk zijn voor inwoners’
Assetmanagement is hier een verhullende term om heel verschillende taken en zaken in één organisatie samen te voegen. Overheidstaken worden samengevoegd met bedrijfsmatige activiteiten, wettelijke met niet-wettelijke taken, Btw-plichtige met niet-Btw-plichtige, technische uitvoerende met beleidsintensieve taken en taken die wel of niet onder de verantwoordelijkheid van een democratisch gekozen waterschapsbestuur vallen.
Assetmanagement betekent: beheer van kapitaalgoederen. In het geval van het waterschap zijn dat alle wateren, oevers, sluizen, gemalen, bruggen, dijken, stuwen, inlaten, vispassages en rioolwaterzuiveringen. Assetmanagement is bij een waterschap helemaal niet beleidsarm. Het is de essentie van de zorg voor het watersysteem: peilbeheer, boezembeheer, watergebiedsplannen, waterveiligheid, bodemdaling, grondwater en waterkwaliteit.
Het betreft geen simpele uitvoering die in een uitvoeringsorganisatie weggeregeld kan worden. Door de watersysteemtaken te beschouwen als assetmanagement wordt de waterschapsdemocratie uitgehold. De politieke afwegingen gaan juist over deze watersysteemtaken en waterschapbestuurders dienen zich over deze taken publiekelijk te verantwoorden.
Geen waterschap zonder government
Waternet is opgericht in de tijdgeest van het NPM van begin deze eeuw. Een uitvoeringsorganisatie op afstand, ingericht op efficiëntie. De bedenkers van Waternet van toen hebben de huidige problemen mogelijk niet voorzien of hadden het anders bedoeld. De problemen van toen, rond de aansluiting op de Amsterdamse rioolwaterzuiveringen, zijn ondertussen opgelost. Misschien is dat wel het grootste succes van Waternet geweest.
Twintig jaar later zijn de argumenten van destijds, zoals efficiëntie door synergie en uniform assetmanagement, voor Waternet niet meer valide. De theorie van NPM is anders dan de praktijk. Waternet heeft aanzienlijke problemen, niet alleen met de waterschapstaken, ook met de andere taken.
‘Een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie met één gemeente is een hindernis’
Het waterschap AGV zal in de toekomst moeten samenwerken met andere gemeenten, de twee andere drinkwaterbedrijven en andere relevante partijen in het waterschapgebied van Amstel, Gooi en Vecht en daarbuiten. Een gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie met één gemeente is dan een hindernis.
Er zijn veel andere vormen van samenwerking mogelijk. Daartoe zijn ook lessen geleerd: waterzuiveringstaken zijn beter uit te besteden dan watersysteemtaken. Het functioneren van een waterschap als overheid ligt vooral besloten in de watersysteemtaken, financiën, vergunningverlening, planvorming en toezicht en handhaving. Het waterschap moet herkenbaar en toegankelijk zijn voor inwoners. Door de klimaatverandering en noodzaak van klimaatadaptatie zal de waterschapdemocratie in de toekomst alleen maar belangrijker worden. Het belangrijkste obstakel is dat de governance van Waternet de waterschapdemocratie heeft verdrongen. De democratische verhoudingen zullen weer hersteld moeten worden. Een waterschap als overheid kan niet zonder government.
Voetnoten
[i] David Osborne, Ted Gaebler. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Plume, Penguin USA, 1993.
[ii] https://www.ilent.nl/actueel/nieuws/2021/04/02/ilt-stelt-waternet-onder-verscherpt-toezicht
[iii] https://amsterdam.raadsinformatie.nl/vergadering/919851/MLW%2025-11-2021
[iv] Bestuursvoorstel AGV Evaluatie en Herijking Governance BBV21.0433 https://agv.waterschapsinformatie.nl/document/10719953/1/Bestuursvoorstel%20AGV%20-%20Evaluatie%20en%20Herijking%20Governance .
Dit artikel verscheen op 06 december 2021 op Platform O.